La Ley 27783 promulgada por el Congreso de la República de Perú, bajo la denominación de Ley de Bases de la Descentralización, es resultado de la superación de un sinnúmero de situaciones, naturales y adversas, que ralentaron, por momentos, el avance de su gestación. Como era de esperarse, el tema estimuló a discusiones con elevado nivel académico e intelectual que exigía la envergadura de la citada norma jurídica. Como todas aquellas reglas del orden positivo que trascienden a su mera aplicación, produjo casi un cataclismo político que, en definitiva, trazó la orientación real de su efectividad o fracaso, cuando se aplique a la realidad nacional peruana.
Su origen –mejor sería decir la necesidad de su creación– obedece en gran parte al objetivo que se ha planteado la clase gobernante de agilizar y hacer más efectiva la satisfacción de los intereses colectivos que es responsabilidad superior del Estado. De hecho, esa tarea no es nueva; se viene trabajando en ella ya hace casi más de una década en consonancia con lo que en determinado momento Moisés Naím había denominado “reformas de primera y segunda generación”. Perú lo había asimilado como reglas que exige el escenario internacional; de allí que, después de reducirse la inflación, cambiar en algo las reglas de la macroeconomía nacional, reducir el tamaño del gobierno, privatizar algunos sectores de la economía, tareas consideradas fáciles por Naím, quedaron por emprenderse las “reformas de segunda generación” para cuando se gozara ya de cierta estabilidad económica y posibilidades de un notorio crecimiento. Pero en Perú, un país con un escenario político convulso y complejo, las reformas de segunda generación, como: la mejora de la administración de justicia, reforma del Estado, descentralización, fortalecimiento de gobiernos locales, lucha contra la pobreza, entre otras, resultan complejos técnica y políticamente. A pesar de ello la suerte está echada.
CONCEPTUALIZACIÓN PREVIA
Al decir de Cabanellas, la descentralización no viene a ser sino la “acción de transferir a diversas corporaciones o personas parte de la autoridad o funciones antes ejercidas por el gobierno supremo del Estado”. Resulta que al mencionar al Estado pensamos inmediatamente en los tres pilares que lo conforman: el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, además de algunos otros organismos autónomos determinados por la Constitución Política, haciéndonos considerar que la envergadura de tal proceso sería de dimensiones extraordinarias. En realidad, está referida a la actividad que el Estado realiza a través del Poder Ejecutivo. De allí, se tendrá que comprender que consiste en la descentralización de la administración pública; es decir, en un mecanismo que materializa la reforma del Poder Ejecutivo, porque si se tratara de la descentralización política, ésta operaría en un Estado federal por cuanto implica independencia de poderes estatales respecto de los poderes federales(centrales).Una característica de la descentralización administrativa es el hecho de que su creación corresponde al poder central. En el acto de descentralización administrativa no se otorga independencia sino que el poder central conserva determinadas facultades de vigilancia y control.
Es de resaltar las diferentes modalidades de descentralización. Ellas son: a) La descentralización por región. Es la que se adapta eficazmente a los conceptos democráticos porque permite conducir los intereses colectivos de la población en determinado espacio geográfico preestablecido, un ejemplo son los municipios. b) La descentralización por servicio. Permite otorgar independencia al servicio y conduce favorablemente a la formación de un patrimonio que se consolide como base a su ejercicio económico; tal vez, sería más preciso decir que esta modalidad crea organismos que prestan ciertos servicios públicos. c) La descentralización por colaboración. Posee particularidades que la difieren de las anteriores, puesto que por medio de ella se transfieren facultades de administrar a organismos privados que poseen solvencia técnica o capacidad para resolver determinados problemas.
Perú ha decidido asumir la primera modalidad de descentralización.
NORMA SUSTENTATORIA
La Constitución Política de 1993, en su Capítulo IV, De la Estructura del Estado, en su artículo 188, que menciona taxativamente la descentralización, lo define como “proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país”. De hecho, el contenido conceptual de ese proceso no avanza más allá de una simple caracterización, algo ambigua e incompleta como norma programática. Eso no ocurre con lo explícito que es el texto constitucional al referirse a la creación de regiones y cuando se ocupa del régimen municipal del país (arts. 189 al 199). En cambio, la Octava Disposición transitoria, de la citada Carta Magna, concede prioridad a la norma referida a la descentralización, incluso establece el año 1995 como plazo máximo para su aplicación. Como vemos, la realidad ha sido otra y sólo se ha mostrado incumplimiento y desidia gubernamental y congresal, manifiestos como consecuencia de una dictadura que feneció estrepitosamente.El precedente de la regionalización, base estructural para la aplicación del proceso de descentralización, que se remonta al año 1989, resultó siendo un fracaso; por ello, en 1992, se instalaron los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) en tanto se definiera una estrategia descentralizadora coherente. Entonces se promulgó la Ley Marco de Descentralización que regulaba ese mecanismo, pero, todavía, en 1998. Mediante esta norma se creó un CTAR por departamento, toda vez que la demarcación regional anterior había quedado eliminada de forma expresa por la Constitución de 1993, que establecía la organización política departamental del país, mientras se llegaran a constitutir las regiones.
LA LEY 27783
Esta ley desarrolla con amplitud lo establecido por la Constitución Política respecto de la descentralización, regulando “la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada” que corresponden al gobierno central, a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales. De modo expreso norma la descentralización en materia administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal, estableciendo que regulará la conformación de las regiones y municipalidades, así como sus competencias, bienes y recursos, y relaciones de gobierno entre ellos. La finalidad que se propone es el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, en beneficio de la población, acorde al concepto de descentralización anteriormente comentado.El Capítulo II, de la misma norma, establece que para una efectiva aplicación del proceso de descentralización se requerirá que éste sea permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual. A estos principios se añaden otras referidas a la descentralización fiscal y para eso establece que las competencias serán claramente definidas, que predominarán la transparencia y predictibilidad, que existirá la neutralidad en la transferencia de los recursos y que se asumirá responsabilidad fiscal.
Mediante la Ley 27783, se determina que el territorio nacional se divide en regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, sobre las cuales el gobierno central preserva su jurisdicción. Aun cuando la concesión de autonomía de gobierno concedida se enmarca en las dimensiones política, administrativa y económica, se la considera un derecho y capacidad efectiva de gobierno, pero circunscrita a la labor de normar, regular y administrar asuntos públicos que determina la capacidad de gestión de los órganos descentralizados y siempre y cuando se asegure como principio supremo la unidad de la nación. De hecho, la autonomáa económica que consiste en crear, recaudar y administrar rentas e ingresos propios no pueden destinarse sino en consonancia con la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y conforme a las Leyes Anuales de Presupuesto, como garantía ante una posible colisión de necesidades e intereses a satisfacer con el gobierno nacional que continuará definiendo la estructura económica del país. Por ello las competencias delegadas y la autonomía concedidas por el gobierno nacional tendrán que enmarcarse siempre en el contexto de las normas constitucionales y leyes correspondientes; pero, en caso de colisión de normas será el Tribunal Constitucional quien lo resuelva.
¿CÓMO SE LLEVARÁ A CABO EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN?
La Ley 27783 establece que estará a cargo del Consejo Nacional de Descentralización(CND), cuya creación está prevista por esta misma norma, organismo independiente y descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Estará conformado por un representante del Presidente de la República “que será el que lo presidirá, dos representantes de la presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos representantes de los gobiernos regionales, un representante de los gobiernos locales provinciales y un representante de los gobiernos locales distritales. El Presidente de este Consejo tiene el rango y goza de las prerrogativas de Ministro de Estado y, así como los demás miembros, debe ser designado por Resolución Suprema para ejercer el cargo durante 4 años. Se hace una aclaración necesaria respecto de los representantes del Poder Ejecutivo, en el sentido de que transitoriamente deberían ser elegidos por dos, tres y cuatro años, conforme al orden establecido en renglones anteriores.LA CONFORMACIÓN DE LAS REGIONES
Cada región es considerada unidad territorial geoeconómica integrada en base a elementos históricos, económicos, administrativos, ambientales y culturales. Para su conformación se requiere de la fusión o integración de dos o más circunscripciones departamentales que colinden y que sea aprobada mediante referéndum por las correspondientes poblaciones, con resultado favorable de 50% más uno. Luego, las regiones son creadas por ley. Lima, Ciudad Capital, está exenta de ese procedimiento porque no integrará ninguna región por disposición de la propia ley, y estará sujeta a un régimen especial; del mismo modo ocurrirá con la Provincia Constitucional del Callao. Un detalle más de agregar es que la constitución de las regiones se hacen en base a cuencas y corredores económicos naturales, entre otras consideraciones.COMPETENCIA DE LAS REGIONES
La determinación de competencias exclusivas están referidas a: planificar el desarrollo integral de la región, formular y aprobar un plan de desarrollo regional, aprobar su organización interna y determinar su presupuesto, promover y ejecutar inversiones públicas en la región, promover la efectiva formación de empresas y unidades económicas regionales, facilitar procesos orientados a los mercados internacionales en favor de sectores productivos importantes y de interés de las regiones, desarrollar circuitos turísticos, concretar acuerdos y alianzas con otras regiones, administrar los terrenos del Estado con excepción de aquellas que pertenecen a las municipalidades, promover la pequeña y mediana empresa.Por otro lado, es de destacar que las competencias compartidas con el gobierno nacional están referidas al sector educación, salud pública, promoción y regulación de actividades productivas, gestión sostenible de recursos naturales, preservación y administración de recursos naturales, competitividad regional y promoción de empleo productivo, participación ciudadana.
PATRIMONIO DE LAS REGIONES
La Ley lo denomina Bienes y Rentas regionales, y entre ellas considera: muebles e inmuebles, asignaciones y transferencias que le corresponda según el presupuesto nacional aprobado, los tributos que recaudare, los fondos otorgados a su favor por el Fondo de Compensación Regional, los recursos asignados por concepto de canon, el producto de sus operaciones financieras, ingresos propios y otros establecidos por ley.Teniendo en cuenta que los Gobiernos locales están determinados por las municipalidades provinciales y municipales, no hemos traído a colación lo que la ley dispone al respecto, ya que están reguladas por la Ley de Municipalidades y las normas establecidas en la Ley 27783 son repetidas o simplemente coincidentes.
RELACIONES ENTRE LOS GOBIERNOS REGIONALES, LOCALES Y EL GOBIERNO NACIONAL
Las relaciones entre estos estamentos se encuentran sustentados en base a relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, de no interferencia, pero están obligados a proporcionar información que les requiera el gobierno central con la finalidad de actualizar y hacer efectivos los sistemas administrativos y financieros a nivel nacional. Los gobiernos regionales y locales mantienen relación directa con el Congreso de la República en materia legislativa a través de los canales ya establecidos.En lo que corresponde a las relaciones con organismos internacionales, éstas se circunscriben a la cooperación técnica y financiera, y les está autorizado celebrar y suscribir convenios en materias conforme a su competencia y a las normas vigentes para el caso.
